一、审计背景 
    Z公司是一家国内著名的特大型企业，近年来公司生产规模不断发展壮大，经济效益显著提高，除了管理水平的提升外也离不开生产建设的巨大投入。200X年至201X年三年间，公司固定资产投资300亿元，修理费用14亿元。年均投入百亿元以上，签订各类工程建设合同2300多份。
为揭示工程项目招投标管理中存在的漏洞和问题，进一步规范和加强公司内部招投标工作，及时纠正招投标活动中可能产生的违法、违规现象，更好地为公司今后实施的项目服务，最大可能地提高资金的使用效益，确保招投标活动在符合国家法律法规及公司制度的情况下，遵循公平、公正和诚实信用的原则有序竞争。Z公司开展了“工程项目招投标管理情况专项审计”。
    二、审计发现的主要问题及分析
    结合以往项目结算审计过程中遇到的问题，审计人员从国家、总部及公司招投标相关制度及与招投标有关的档案、资料入手，查阅有关工程项目合同台账、招标台账，按照一定比例抽样，对近年的一个大型（以下简称“YX工程”）工程和老区基建、技改、检维修项目的招投标情况进行了审计取证，在收集大量数据、资料基础上，对招投标过程中发现的问题进行了详细的分析。发现了如下一些主要问题：
    （一）招标文件评分办法不完善，影响评标结果。如：YX工程某场地处理Ⅱ标段为填塘渣与碎石的低技术含量工程，招标时报价257万元的投标单位中标，但满足招标文件要求而报价为247万元的投标单位未能中标。
审计人员了解到该项目三家投标单位分别为A公司、B公司、C公司，三家单位报价及得分情况如下：
投标单位    投标价（万元）    商务分    技术分    总分
A公司    247.71    80.0    17.1    97.1
B公司    257.69    79.4    18.1    97.5
C公司    479.70    10.0    16.4    26.4
    通过分析发现①C公司的报价分别是其他两家投标价的198%和186%（其主要材料塘渣与碎石的单价均为投标当期信息价的205%），C公司的报价严重偏离了市场价格，由于招标文件中缺乏对明显高于市场价、且没有竞争性的投标报价判为废标的规定，因此，本项目评标时没有将C公司的报价判为废标。②本项目评标分值设定为商务分80分，技术分20分。商务分的评分办法是:以三家投标单位报价的平均价乘以98%作为评标基准价，投标报价等于基准价的，商务分为60分，投标报价每高于（或低于）基准价1%，商务分加（或减）1分。经计算，A公司、B公司、C公司的商务分分别为84.4分、79.4分、10分，A公司和B公司的商务分相差5分，但由于商务分满分只有80分,从而使两家的差距缩小到0.6分，又由于A公司技术分比B公司低1分，使得满足招标文件要求且投标报价最低的A公司没有中标。
    审计人员确定，存在该问题的关键在于现行的商务标评分办法存在缺陷，一是当某一家投标单位（如C公司）的报价比其他二家高出一定程度时，导致评标基准价被大大地抬高，使其他二家的商务分计算值超过满分或接近满分，他们之间的商务分差距将被缩小甚至产生均为满分而无差距的情况，从而使商务分失去作用。二是没有采取低价优先的评分办法，即没有将A公司的投标报价作为评标基准价。
    （二）未设定投标报价最高限价，存在高费率中标现象。YX工程和200X-201X年间的土建工程共42次采用了费率招标形式，共有18家投标单位参与投标127项次，平均中标费率为30.66%。通过对42次土建工程费率招标结果的分析,发现存在高费率中标现象。如：YX工程某罐区土建工程投标单位以50.9%的高费率中标，不经招标的土建工程费率一般在35%左右，同类项目YX工程东区罐区土建工程中标费率仅为18.5%。审计人员通过查阅这几家投标单位在YX工程其它标段的中标情况，分析投标单位中标原因，认为YX工程三家投标单位前期投标承接的工作量已基本饱和，再次邀请这三家投标单位进行投标，无意愿中标，因此报价都很高,而招标文件没有根据取费定额及市场行情设定费率的最高限价，超过最高限价的投标报价作为废标处理的规定，致使投标单位高费率中标。
    （三）施工合同未按招标文件和中标人的投标文件订立。审计人员在检查YX工程东区事故雨水调节池土建工程项目时，发现该项目招标文件要求各投标单位报固定总价和固定费率。A-A公司、B-B公司和C-C公司参与投标，其固定总价部分报价分别为1234.69万元（其中基坑围护费871.42万元）、660.9万元（其中基坑围护费330万元）、253.06万元（其中基坑围护费146.96万元），评标结果为C-C公司中标。
双方签订施工合同时，合同条款规定“深基础围护根据批准的施工方案协商调整”。在该项目结算时，C-C公司基坑围护费由146.96 万元调整为788.42万元，增加641.46万元。
    审计人员通过分析招标文件及三家投标单位的投标文件，未发现约定基坑围护费用可以协商调整事项，双方合同中“深基础围护根据批准的施工方案协商调整”的条款没有遵守招标文件和投标文件的约定，不符合《招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当……按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”的规定和建设部令《建设工程施工发包与承包计价管理办法》第十一条：“招标人与中标人应当根据中标价订立合同”的规定。对于基坑维护方案变更的情况，原有的招标文件内容发生变化的情况下，应重新组织招标。
    （四）投标保证金管理不规范
    1．投标单位主动放弃中标资格，却将应没收的投标保证金退还投标单位。YX工程共有3个标段为投标单位主动放弃中标资格，但工程管理部门却退还了按规定应没收的投标保证金，共25万元。
    2．投标单位未按项目对应缴纳投标保证金，开标时未按规定程序宣读、确认投标保证金的缴纳情况。
抽查YX工程三家系统外单位29个标段投标保证金的缴纳情况，发现有两家投标单位共7个标段未按招标文件要求对应缴纳投标保证金，合计金额45万元。工程管理部门称这些标段的投标保证金均为投标单位延续使用其以前投标项目留存的投标保证金，但审计人员检查发现：投标单位投标前未办理延续变更手续，财务部门也未接到工程管理部门的延续通知。开标时招标代理机构也未按规定程序宣读、确认投标保证金的缴纳情况或延续使用情况。
    审计人员认为出现上述问题的原因在于工程管理部门未按《工程建设项目施工招标投标办法》相关规定没收放弃中标资格单位的投标保证金，且在投标保证金缴纳、退还等管理环节还存有疏漏，需进一步完善和加强投标保证金的制度管理和建设。
    （五）招标项目标底编制不符合要求，多计招标代理费10.42万元。审计人员检查YX工程某中心等四个子项，发现这四个子项共分两个标段以批复概算降点的方式进行招标。根据《招标代理服务收费管理暂行办法》规定：招标代理服务收费,是指招标代理机构接受招标人委托,从事编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底）,审查投标人资格,组织投标人踏勘现场并答疑,组织开标、评标、定标,以及提供招标前期咨询、协调合同的签订等业务所收取的费用。
      审计人员认为：上述项目以概算降点方式招标，各投标单位以批复概算下浮3%到4.5%报价，不需要编制标底。把依据批复概算测算的分标段费用作为标底，收取编制标底的那部分招标代理费，收费依据不充分，多计10.42万元，予以扣回。  
    （六）委托《招标代理合同》中约定的代理费计费基数计取原则不够明确，造成计算的代理费金额存在较大差异。根据与招标代理机构签订的各年度招标代理合同，有关“代理费结算”条款约定“计费基数应以中标金额、批复概算先后为序计算，不能以中标金额、批复概算作为计费基数的另行协商确定”，合同中未能具体明确有关综合单价、批复概算降点、纯施工费招标及同一份招标文件含多个标段的计费基数的计取原则。YX工程中，招标代理机构组织的以综合单价、施工费包干、综合单价+固定总价、概算降点下浮等招标报价方式的标段41项，编制的23份招标文件中含2个及2个以上标段，涉及标段60项。如：已支付代理费的19份含两个及两个以上标段的招标文件，若按19份招标文件计算招标代理费为194.35万元，实际按照所含48个标段分别计费，为258.68万元，两者相差64.33万元。
    审计人员经过计算分析，发现依据不同的计算基数和计取原则计算的招标代理费差异较大，损害公司利益。签订合同的条款与公司制度要求不一致，建议工程管理部门就此类问题签订补充协议并对具体的计费与支付原则予以明确。
    三、审计成效
    通过审计，共发现了10个问题，提出了14条审计意见和建议。取得的主要成效为：
    （一）公司领导十分重视审计发现的问题。Z公司领导对审计发现的问题和审计意见及建议非常重视，分别对此做了批示，并明确要求各责任部门高度重视审计发现的问题，深刻反思，采取有效措施，加强制度完善，堵塞管理漏洞，并认真整改。
    （二）公司进一步加强了对招投标工作的管理，完善了相关制度。一是实行统一的招投标管理。Z公司的招投标工作原先分散在各职能部门，通过本次审计，Z公司建立了专门的组织机构，在企业管理处设立了招投标管理科，统一负责公司各部门的招投标管理工作。二是制订了《招投标管理规定》及众多记录表单，进一步完善了招投标管理制度。三是规范了投标保证金的管理。审计发现工程管理部门曾两次退还放弃中标的投标单位的投标保证金（本应当没收），开标时也不宣布投标保证金的缴纳情况。根据审计意见，修订了《Z公司招投标管理规定》，增加了投标保证金的管理内容，明确了投标保证金的缴纳时间，对于未及时缴纳投标保证金的，判为废标;同时明确了投标保证金的退还程序。开标会上，招标代理机构也按要求公布投标保证金提交情况。
    （三）完善了招标文件商务评分及废标处理的条款内容。对商务标评分办法不科学及“按废标处理”条款不完善的问题，被审单位根据审计意见完善了招标文件相应条款，设置了最高限价，明确超过限价作为废标处理，避免明显偏离市场价的高报价影响商务评分结果。
    （四）追回多计的招标代理费45万元。工程管理部门根据审计意见扣回多计的10万多元代理费，并明确了一份招标文件中含有两个及两个以上标段的招标文件，今后将以一份招标文件多个标段的计费基数之和作为基数。对16个委托编制标底的项目进行排查，对7个编制标底的项目进行了整改，扣回招标代理费24万多元，通过与招标代理机构协商谈判，对12个安装工程项目的招标代理费计取基数按下浮15%计取，扣回代理费10万多元。通过本次审计，从招标代理机构共扣回代理费45万元，审计成果显著。
     我们就招标代理费同工程管理部门交换了看法和意见，对公司即将建设投资数百亿元的项目，若依据发改价格[2011]534号《国家发展改革委关于降低部分建设项目收费标准规范行为等有关问题的通知》精神，工程项目若委托招标代机构进行施工招标，招标代理费拟采用450万元的最高限价，同YX工程已支付招标代理费1248万相比，可节约项目投资约800万元。
    （五）上级审计部门借鉴专项审计成果，为竣工决算审计节约了时间。上级审计部门在YX工程竣工决算审计过程中，借鉴Z公司工程项目招投标专项审计成果，结合审计发现的问题和整改落实情况，对此类问题不再重复检查，对审计过程中发现的问题核实后确认为已整改项。专项审计期间外未再出现工程项目招投标专项审计发现的类似问题，为其竣工决算审计节约了宝贵的时间。 
    四、启示
    本次审计涉及YX工程的招标工作，标段划分细，项目招标周期长，招标次数达二百多次，资料信息量大，面对众多的招投标文件很难进行详细审计，通过抽样审计确定的样本量也很难对其他项目招投标过程中可能存在的问题做到全方位的反映。主要通过招标情况，从合规不合理的角度，深层次的剖析招标结果存在的漏洞和发现的问题，完善公司相关管理制度、规范项目招投标工作。
    总结本次审计经验，对今后涉足的工程项目审计业务起到了十分重要的示范作用，为今后需要着力改进知识结构的调整、审计方法的更新和分析能力的提高等都有很好的推动作用。公司工程管理部门今后组织项目招投标工作时严格按照国家、公司相关法规、制度执行，切实把招投标管理工作的权利关进制度的笼子里。