地方政府性债务是我国审计机关近年来的重点审计内容，国务院也高度关注。我国地方政府性债务的无序增加已是不争的事实，且存在风险隐患，而无序增加的重要原因之一是我国地方政府性债务管理法律制度建设滞后。

　　现行的预算法、担保法、公司法、证券法等法律与经济社会的实际运行情况之间存在明显差距，使得法律的约束力有限。我国1994年颁布的预算法第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这种对地方政府直接通过政府债券融资所作的限制使地方政府无法通过公开、透明、合法的渠道实现市场融资。1995年颁布的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这一规定又使得地方政府信用不可能作为债券发行的担保人。而中国人民银行1996年颁布的《贷款通则》第十七条规定：“借款人应当是经工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事） 业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。由于不得给国家政府机关发放贷款，因此地方政府通常都有合理的规避方式摆脱这些法律条款的束缚，借道融资平台，以企业借款的名义举借政府债务是最典型的选择。

　　可见，地方政府举债无法可依和现有预算法、担保法等法律与社会经济现实脱节导致的有法难依状况，是我国地方政府性债务约束失衡的重要原因。因此，修改有关地方政府性债务的法律制度是防范财政和金融风险，实现依法治国、依法行政的重要举措。

　　一、完善中央与地方财政分权解决地方政府事权财权相匹配的问题

　　我国地方政府性债务产生的一个根本原因就在于中央与地方的财权事权长期不匹配。到目前为止，中国的财政分权依然具有很强的非规范色彩。中央政府与地方各级政府、政府各职能部门之间权力划分不明确造成了我国财政实践中的混乱局面，这是现阶段我国政府面临财政困境的深层原因。1994年我国财政体制在分税制改革之后，一直存在中央与地方财权事权划分失衡问题。在这种情况下，地方政府的财政刚性支出项目不断增多，但可调配的发展资金却有限，为有效履行职能，有时不得不大量举借债务，这就是地方政府债务产生的制度性原因。因此，要彻底化解地方政府性债务风险，必须从制度层面入手，解决中央与地方财政事权划分失衡问题，唯有真正做到地方政府的支出与其收入水平相匹配，才能缓解地方财政举债的压力。

　　近现代法制史表明，制度安排属于宪法范畴。而一个国家的财政制度安排构成一国基础性制度安排的范畴，按照社会契约论的观点来看，不管人们是从自然状态还是战争状态进入社会状态，必须交出一定的个人权利，形成社会权力；不管是个人的财产权利还是被称为赋税权的公共财政，都构成国家初始的权力范畴。因此，财政权如何配置，包括财政分权的内容也是基础性的制度安排，必须要在宪法层面上做出明确规定。

　　尽管我国宪法中规定了中央政府和地方政府的分工，实践中我国中央与地方政府间事权与财政支出责任在国防、外交、行政管理等方面也已经基本界定清楚，但在涉及公民基本权利保护方面的事权与财政支出权划分还没有到位，突出体现在教育、社会保障、卫生医疗等方面。在我国，省以下政府（市、县、乡镇）负责提供几乎所有的公共服务将这些开支庞大而又重要的责任分配给地方政府不仅非同寻常而且有违国际惯例。各国的社会保障几乎都由中央政府提供。社会安全网机制几乎总是由中央政府和省政府联合提供资金支持。在全世界，地方的作用和责任以及就开支和分配资源自行决策的权力无疑正在加强。但在大多数情况下，看来没有足够的财力支持这些责任，即使宪法或国家性法律确立了地方政府履行自身职责的财政权力，例如在波兰，资金的短缺始终是一种制约。在考虑地方政府的财政问题时，中央与地方关系极其重要。坦桑尼亚近年来就实行了引人注目的地方政府改革，改革的成果之一就是制定法律，保证以可预测的方式有条不紊的将某些收入移交地方当局。 

　　因此，我国应参照他国家宪法中关于中央政府与地方政府以及地方各级政府间事权与财权的划分原则，根据我国公共财政所承担的保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品的基本任务的需要，构建合理的中央政府与地方政府及各级地方政府之间事权、财权和有限债权三者相互协调的分税制财政管理体制。为此，应在宪法中明确我国中央政府与地方政府以及地方各级政府间事权与财政支出、财政收益以及政府间转移支付等财政分权制度。在财政支出方面，要使属于地方受益的公共物品按照受益范围的大小由相应的各级政府来承担，而对涉及面广、跨区域性的基础设施建设和生态环境建设等方面的事权应尽量降低地方政府出资比例。在财政收益方面，要合理划分税种，科学划分上级和下级财政之间的税收收入，充分考虑不同地区间、不同层级政府间的事权差异，明确界定各级政府间税收款项的划分，在界定中央与地方税权时，赋予地方政府尤其是基层政府更大的税收权限，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央以增值税、消费税和关税为主，省级以营业税为主，市县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。在转移支付方面，应进一步增强对负债较为严重的地方政府给予更多的财力性转移支付以帮助其化解存量债务，使一些负债较为严重的地方政府更早的走出负债与发展恶性循环的怪圈。同时，中央政府还应该进一步加大专项转移力度，设立更多专项转移基金，支持符合中央宏观调控政策的地方项目、跨区域的公共项目等。对于由中央政策变动所造成的地方国有企业挂账，中央政府应承担更多的责任，给予当地政府更多的专项补助，进而减少地方政府财政压力，有效控制地方政府债务增量。