二、修改相关法律实现政府债务的法治化管理

　　对于地方政府举债权问题，近年来国务院先后下发了《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，逐步谨慎放行和规范地方政府债券资金使用，并在严格成立标准的前提下，有针对性地确认了地方政府融资平台成立的合法地位。无疑，此举对于有效规范地方政府举债行为起到了积极的促进作用，但同时又在客观上造成了现行法律与政策之间的矛盾，需要立法机关修改相应的法律。 

　　针对如何修改预算法以规范地方政府债务问题，实践中还存在争议。否定的观点认为，不应该赋予地方政府发行债券的权力，这是由于中央政府难以对地方政府的发债行为做出有效的管理和控制，容易造成地方盲目发债，因而加大地方财政风险。本文认为，由于地方政府对公共基础设施的需求很大，中央政府的财力又有限，允许地方政府适度举债是有利的。但前提条件是，在地方政府举债之前，必须建立适当的监管和申报制度。因此，为了使我国地方政府性债务的发展与控制沿着规范化的方向发展，应及时对预算法作出如下修改，即给予地方适度自行发债权力，允许地方政府适量发行公债。具体而言，就是允许地方省级以及较大的市人民政府有条件地发放地方债券，用于应由财政负担的公益性、资本性项目；发行地方债券要列入本级预算，报同级人大批准或国务院审批。为了增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，还应当规范预算调整的实体标准和法定程序，并严格其他预算变动的形式和审批。具体来说，大致包括以下几个方面：一是明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。对于特殊的和紧急情况要求预算必须调整地，要根据情况设置不同的审批程序。二是严格预算调整的审批程序。应在预算法中明确规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。再次，取消县级以下政府追加预算的权力。因为县、乡两级政府级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径予以解决。三是规范预算变更的审批标准和程序。

　　针对担保法第八条关于国家机关不得为保证人的规定，笔者认为应在在符合法定条件的基础上，允许地方政府提供担保。其原因在于，一方面，为扭转当前经济下行的趋势，国家出台了扩大内需促进经济增长的计划，但是政府的经济投入仅能作为项目建设的启动资金，完成项目建设还必须积极吸引大量金融信贷资金的投入。由于这些建设项目存在着建设期较长、公益性强但盈利性弱等特点，因此在项目第一还款来源不足且建设主体无法提供其他合法、有效、足值担保的情况下，需要引入政府信用作为项目支持，以积极吸引金融资本投入。另一方面，可以节约国家财政的实际投入，通过利用政府信用保障为项目建设进行融资，发挥投资杠杆作用，也有利于在促进银行加大信贷支持的同时，保障银行资产的安全性，确保金融市场的稳定。

　　因此，建议将担保法作相应修改。关于担保对象：包括政府投入组建的民生工程、农村及交通基础设施建设等社会公益性建设项目；符合国家产业发展政策、获得政府扶持的、产品有市场、企业有效益、有信用但难以提供有效融资担保的中小企业；政府参与的对行业或区域经济影响巨大的“龙头”企业的破产重组项目，均可作为担保对象。关于审批程序：各级地方政府需将本年度政府最大担保额度编制预算草案，向本级人大报告；本级人大批准后，对该年度在担保额度之内的、需政府提供担保的项目，可由财政部门以出具担保承诺函等形式予以担保。各级政府还应将上年度政府担保的决算草案，报本级人大常委会审查和批准。

　　三、制定《地方政府债券法》实现有法可依

　    在修改相关法律的基础上，为引导地方政府债务管理体制逐步走向规范，构建规范、透明、适度、高效、创新的债务管理体制，根本措施是应制定《地方政府债券法》，其内容应涵盖债务资金举借、使用、偿还、管理以及法律责任等方面，从而使地方政府举债能够有法可依、有序运行，实现政府债务的法治化管理，最大限度地防范财政风险和金融风险。