(二)审计内容与政府会计内容互补
绩效审计主要体现在对资源使用的经济性、效率性和效果性三个方面。而当前政府会计改革的核心则是引入权责发生制,使得计量的范围由短期向长期转变。具体来说,审计机关可以从政府提供的会计信息中获取相关的成本信息,以实现审计的经济性和效率性;反过来,政府绩效审计的效果性审计,恰恰弥补了政府会计不能向其委托人,提供效果性受托责任信息的缺陷。
(三)审计开展有效推动政府会计改革进行
政府会计是政府审计的主要对象之一,是审计结论的重要依据,推动政府会计改革可以使审计部门自身得到发展。因此,要求政府会计作出相应的改进,可以使审计本身获得一些改革前政府会计无法提供的信息,降低政府绩效审计的风险。再者,绩效审计的开展促使政府改变管理观念,改变管理方法,提高政府对公共资源的使用效率,这就要求政府部门引入能够支持这些制度变革的政府会计系统,提高政府管理决策水平与效率。
(四)两者相辅相成,促进政府有效治理
政府会计改革离不开政府绩效审计的促进, 而政府绩效审计的开展离不开政府会计的改革和转型, 二者都是良好公共部门治理的基础, 可以共同推动政府对公共资源使用和管理的效率。陈立齐教授提出了这样的一个因果链: 更好的政府会计→更好的政府财务管理→更好的政府业绩→ 更大的社会经济发展。
三、外国政府会计改革成功经验的借鉴
(一)政府会计改革的过程
以澳大利亚政府会计的权责发生制改革为例,大体上经历了三个发展阶段:改良收付实现制;收付实现制向权责发生制转换;进一步深化和完善权责发生制。
在第一阶段,澳政府改良了行政会计处理方式,部分政府部门开始以权责发生制方式对资产进行确认、记录和核算;在一些州地方政府坚持“改良获利”的会计制度,对长期或者非流动资产采取了“资产确认”措施。另一些州的地方政府则坚持实行严格的收付实现制会计制度,以现金支出时间为标准,对购置或者购建的长期或者非流动资产进行账务处理。
第二阶段中,澳大利亚会计研究基金会公共会计准则委员会发布了《澳大利亚第27号会计准则:地方政府财务报告》,明确规定:澳大利亚地方政府及其拥有或者控制的单位,必须运用权责发生制编制、发布通用财务报告。紧接着,政府部门在行政会计中全面推行权责发生制;到最后权责发生制在联邦和州政府中逐步推行。
在第三阶段,澳洲政府扩大权责发生制实施的客体范围,规范政府会计权责发生制,制定、执行国际趋同会计准则。
(二)政府会计改革的主要内容
政府财务会计发生变化。引入权责发生制后,政府根据实际发生的时间确认、记录业务和事项;其范围从现金扩大到非现金业务和事项,对政府及其部门、机构的全部资产和负债以及政府活动的全部成本、费用进行确认和记录。增加了过渡性会计科目,如当收入实现但款项没有收到时,通过应收账款科目进行确认、记录,在收到款项后,冲销应收账款账户的相应记录。此外,财务报告的体系扩大,不仅提供现金流量表,还向财务报表使用者提供财务状况表、营运报告、权益变动表。
政府财务管理发生变化。财务管理范围从现金扩大到资金或者资本,即财务管理的对象不仅包括货币价值,而且还包括产品或者服务的耗费和占用资产的价值、产品或者劳务产出价值,同时还包括产品或者服务提供的价值。在收付实现制下,财务管理侧重于现金流量。引入权责发生制后,则注重产品或者劳务的全部消耗,资产使用,产品或者劳务的消耗与产品或者劳务的产出及效果的均衡配比。此外,财务管理侧重监督支出预算的执行绩效。
政府预算的变化。引入权责发生制后,政府部门以预算期内应付的养老金、利息和资本确认、编制养老金支出、公共债务利息支出和资本性支出预算;以预算期内应收的税金编制、确认税收收入预算。养老金支出预算不仅包括预算期内退休人员的养老金支出,而且包括预算期内计提的在职人员的养老金;公共债务利息支出预算不仅包括预算期内支付的利息,还包括预算期内计共部门利益的前提下,努力做到与国际会计准则相协调。
四、审计机关推动政府会计改革得到的作用
(一)逐步推进,引入权责发生制,紧密结合我国国情
目前,我国政府会计仍以收付实现制为基础进行核算,难以完整、准确地反映政府财务收支会计信息,不能匹配政府职能转换、体制变革、审计深化及国际会计环境变化的需求。然而,由于我国政府各部门环境较复杂,财政收支、国有资产和国有资源规模庞大,政府层级比较多,制度改革中必回遭遇一些阻碍。这些因素决定了我国政府会计改革必须逐步推进,循序渐进。由此,逐步引进权责发生制显得尤为必要。借鉴澳大利亚的经验,我国可以逐步出台一些过渡性措施。此外,还需要建立一套完善、运行高效的会计信息系统,以便为权责发生制的引入提供信息平台支持,还可以提高工作效率,降低改革的技术成本。
在推行政府会计改革过程中,追求政府会计准则国际趋同是经济全球化、资本市场国际化和发达国家推行公共管理改革的结果。我国是一个社会主义市场经济国家,经济市场化、国际化程度较低,而国际会计准则是建立在成熟的市场经济之上,我国应结合我国经济、政府行政管理的实际情况,建立符合中国特色的政府会计体系。