“双定”即定期定额，是税务机关按照有关法律、法规和程序，对不能实施查账征收的纳税户在一定经营期间内的应纳税（费）经营额和收益额进行核定，并以此为计税依据，确定其应纳税（费）的一种征收方式，采取这种方式征管的业户，称之为“双定户”。县级及以下国税和地税部门管理的纳税户中,这类业户占比较高。
　　近两年，笔者所在审计机关组织开展地方税收政策执行审计时，坚持把“双定户”税收征管列入审计重点，通过审查管理信息、业务数据、评税资料、工作流程和管理措施，抽样选择不同行业的有税户和无税户实地调查，利用税务部门“纳税人之家”平台，同“双定户”代表座谈以及同税务征管人员沟通等途径，初步掌握了区乡两级地税部门管理的“双定户”基本情况和税收贡献，详细了解了税务机关推出的管理措施和取得的工作成效，认真分析了存在问题的主要原因和管理的薄弱环节。审计发现，“双定户”管理仍然存在一些问题和困难，管理措施和执法手段也有较大提升空间。
　　
　　一、“双定户”管理上存在的主要问题
　　
　　“双定户”税收总量不大，额度不高，但户数多，辖管面广，税源分散，流动性大，一直以来是地方税收征管的难点，目前，在征、纳两方面存在下列主要问题。
　　（一）纳税人依法自觉纳税意识不强。主要存在不履行税务登记义务或不主动申报纳税现象，有三种表现形式。税务登记方面。城市延伸地段新建小区的经营门店、改扩建后新增的店面及偏远乡村的经营网点，存在长期无证经营或有证但未办理税务登记，从税务部门找不到户籍信息，形成监督盲区。申报方面。部分未达起征点的纳税户，长期没有办理纳税申报；达到起征点的业户，也难做到按月及时办理纳税申报。纳税方面。一些核定达到起征点的业户，认为按照核定税额缴纳税费就万事大吉，很难做到随着经营规模扩大、营业额上升而自觉补申报并补缴税（费）；核定未达起征点的业户，少数月份的月营业额超过起征点或扩大规模后超过起征点，也不会积极主动向税务部门申报纳税。
　　（二）控税措施推进难且效果欠佳。为了保障公平税负，税务部门采取了多种控税手段，但效果不佳。一是“双定户”建账工作步履维艰。大多数个体户“想致富，怕露富，图省事，怕麻烦”，不论税务管理人员如何宣传，花多大力气，对建账建制仍有抵触，建账工作难以推进。极少数业户即使建了账，但账目信息很难真实反映经营成果；二是以机控税效果不佳。近几年，税务部门逐步缩小定额发票供应范围，对场所相对固定，经营较稳定的“双定户”推广配置税控机，但实际使用的效果并不明显，个体业户并不能按照要求将每笔经营业务录入税控机，真实反映经营状况，对不需要凭据的消费者，采取打个折、找个理由，尽量推托提供票据。另外，由于个体从业人员素质差异，正确操作并维护税控机也是一大难题。三是以票控税难控住。未达起征点的业户采取免税供应一定额度发票和不足部分到税务机关补购的控税办法，但是，这些业户想方设法不突破用票额度，主要采取找各种理由或运用各种诱惑手段，能不给消费者提供发票时尽量不提供，甚至存在违规使用假发票、回笼票的现象。
　　（三）现行定税工作机制尚不完备。湖北省地方税务机关现行对“双定户”定税方法是根据纳税人经营规模、经营区域、经营内容、行业特点，按照成本加合理的费用和利润方法核定应纳税额,运用电子定额核定计算办法,按申报、核定、公示、审批、下达、公布六个程序进行。这一套定额机制比较完善，也有很强的操作性，但实际操作起来有难度不顺利，诸如，同地段、同行业、同规模的业户，因各种原因，经营额上有差异，生意好的能接受，生意差的有抵触。2010年，地税起征点上调后，以餐饮业为例，如果核定经营额达到20001元，就应缴纳综合税率7.8%的税费，如果核定经营额1999元，则为0税率。在对这些起征临界点的纳税人核定经营额时阻力较大，矛盾突出。这些业户，考虑到自身利益，往往想尽各种办法隐瞒经营规模和效益，不越过“这道坎”。加之纳税户之间存在攀比心理，经营状况好的业户，纳税额向经营状况差的看齐，经营状况差的认为税负重难接受，因此，核定工作中存在诸多不和谐因素。
　　（四）管理存在不到位的地方。“双定户”的经营特点决定了税收征管难管理、管理难，加之基层征管力量明显不足，因而，管理上存在盲区，措施上存在缺陷。一是管理任务重，工作压力大。以笔者所在区为例，2012年，地税部门直接管理和与国税部门共同管理的“双定户”有7252户，一位管理人员平均负责300户以上，工作量大，日常监管难免存在疏漏。二是少数管理人员对“双定户”重视不够。少数管理人员认为规模小，户数多，分布散，管理起来费神费力，对完成税收任务无大的影响，因而，没有完全做到按“抓住大户、管好中户、规范小户”的原则实施动态管理；三是核定的真实性不强。主要存在因信息采集偏差，造成定额真实性欠缺；动态跟踪监督不到位，未适时适当调整定额；停歇业及销户管理上重审批轻监控，虚假现象逃避税收；部分“双定户”征管信息资料不齐备，给跟踪监管和及时监控带来困难。四是管理上存在盲区。诸如隐蔽在小区深巷中的经营户，无固定摊档的夜市经营者等，税务人员很难发现并管理到位。五是执法刚性不足。为了维护和谐稳定，减少征纳纠纷，税务部门对这类纳税户很少采用严厉的执法手段，因而，对“钉子户”、“难缠户”缺乏震慑力。